-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

جستجوی این وبلاگ

۱۳۹۹ خرداد ۱۹, دوشنبه

موانع فراروی فدرالیسم در افغانستان



بررسی چالش‌های فدرالیسم در افغانستان
محمد صفری 



به دنبال فروپاشی طالبان یکی از مباحثی که از یک زمزمه سیاسی تبدیل به یک بحث سیاسی داغ شده است موضوع ایجاد نظام فدرالیستی در افغانستان بوده است و این بحث به دلیل اهمیت در کارزار انتخابات ریاست جمهوری افغانستان نیز از سوی برخی کاندیداها مطرح شد. مخالفان ایجاد نظام فدرالیستی معتقد هستند که این شکل از نظام در افغانستان مقدمه‌ا‌ی برای تجزیه این کشور است و نگران تکرار تجربه بالکان در افغانستان هستند. اما موافقان آن معتقدند که این نظام می‌تواند به منازعات قومی و تعارض‌های داخلی پایان داده و مقدمه‌ای برای صلح و امنیت سرتاسری در افغانستان باشد. برپایی نظام فدرالی در یک واحد سیاسی، ملزوماتی را می‌طلبد که بدون فراهم سازی یا فراهم شدن آن ملزومات و شرایط، محقق شدن این نظام ممکن نیست و افغانستان در حال حاضر این شرایط را دارا نیست.
مقدمه:
از زمان شکل‌گیری نظام سیاسی پس از فروپاشی طالبان یکی از مباحثی که از یک زمزمه سیاسی تبدیل به یک بحث سیاسی داغ شده است موضوع ایجاد نظام فدرالیستی در افغانستان است که این بحث حتی در بین نامزدهای انتخابات اخیر افغانستان و انتخابات پیش رو در آمریکا طرفدارانی دارد. فرضیه نگارنده در پژوهش حاضر بر این است که حرکت به سمت نظام فدرالیستی و استقرار آن به دلیل عدم وجود ملزومات نظام فدرالیستی در جامعه افغانستان منجر به تشدید جنگ‌های داخلی و به احتمال زیاد تجزیه این کشور می‌شود. در این یادداشت پس از طرح مبانی نظری، زوایای نظام فدرالیستی و دلایل ناکامی آن در شرایط کنونی افغانستان بررسی می‌شود.

1- مبانی نظری
1-1حکومت تک ساخت (یونیتری)
حکومت تک ساخت در جوامعی وجود دارد که این جوامع دارای یک حکومت مرکزی مقتدر هستند در این جوامع، برای مدیریت بهتر، کشور به بخش‌های مختلفی چون استان‌ها، ناحیه‌ها و منطقه‌ها تقسیم می‌شوند اما موجودیت این بخش‌ها به اراده مرکز وابسته است و وجود یا عدم وجود این بخش‌ها در اختیار مرکز است. در این جوامع هر چند بخش‌ها و واحدها دارای قدرت هستند اما قدرت برتر از آن مرکز است. در واقعِ امر، این بخش‌ها نقش دوم را دارا هستند و مدیران این بخش‌ها همگی تابع مرکز هستند و از مرکز که بیشترین میزان قدرت در آنجا تجمع یافته است دستور می‌گیرند.

1-2 فدرالیسم
اصطلاح فدرالیسم از ریشه foedus گرفته شده که به معنی قرارداد یا موافقتنامه است. فدرالیسم زمانی به وجود می‌آید که واحدهای اداری در تقسیمات کشوری، موافقت مرکز را برای اعطای خود مختاری بدست می‌آورند. برخی از حقوقدانان فدرالیسم را نوعی از حاکمیت محلی تلقی کرده‌اند، بدین صورت که اختیارات حکومت محلی به صورت ذاتی است و از آن دولت مرکزی نیست. در این ساختار سیاسی در واقع دو رشته از حکومت وجود دارد که عبارتند از حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی؛ در نظام‌های فدرالی ساکنان ایالت‌ها در انتخابات درون ایالتی یک فرماندار را برای اداره ایالت خود انتخاب می‌کنند که فرماندار در راس هرم قدرت آن ایالت قرار می‌گیرد و دارای اختیارات گسترده است. در ایالت‌های فدرالی هر ایالت برای خود یک مجلس دارد که دارای حق قانون گذاری است. با این همه نظام فدرالی برخی قواعد کلی دارد که بر همه ایالت‌ها حاکم است و به گونه‌ای تابع حکومت مرکزی است این قواعد بدین شرح می‌باشد که هر ایالت در سیاست خارجی (اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهای بین‌المللی و ....) و سیاست‌های کلان اقتصادی (مانند پول واحد ملی و....) و سیاست‌های امنیتی تابع حکومت مرکزی مستقر در پایتخت می‌باشد. به طور کل حدود و اختیارات هر ایالت در قانون اساسی کشورهای دارای نظام فدرالی مشخص شده است که دامنه این اختیارات از یک نظام فدرالی به نظام فدرالی دیگر متفاوت است. تعداد زیادی از پژوهشگران سیاسی نظام فدرالی را برای جوامعی که از نظر فرهنگی و مذهبی متکثر است مناسب می‌دانند و بر این باورند که این نظام توانایی آن را دارد تا منافع همگی قومیت‌ها و گروه‌های مذهبی را در چهارچوب یک کشور واحد مهیا کند.

ملزومات فدرالیسم
به طور کلی فدرالیسم ملزوماتی دارد که برای ایجاد نظام فدرالیستی در یک جامعه باید مهیا باشد. این ملزومات عبارتند از: 1- دولت قدرتمند و فراگیر 2- وجود حس مشترک ملی و عدم وجود انگیزه‌های تجزیه طلبانه 3- حفظ استقلال سیاسی و عدم دخالت‌های همسایگان 4- تامین هزینه‌های نظام بورکراسی فدرالی 5- رشد آگاهی سیاسی در بین توده مردم 6- یکسان بودن روند رشد اقتصادی و توسعه در همه نقاط کشور 7- وجود احزاب قدرتمند و نهادهای مدنی

ارزیابی نظام فدرالیستی در افغانستان
در کشور افغانستان فدرالیسم مخالفان و موافقان خاص خود را دارد. مخالفان ایجاد نظام فدرالیستی معتقد هستند که ایجاد این شکل از نظام در افغانستان مقدمه‌ا‌ی برای تجزیه این کشور است و نگران تکرار تجربه بالکان در افغانستان هستند. اما موافقان نظام فدرالیستی معتقد هستند که این نظام می‌تواند به منازعات قومی و تعارض‌های داخلی پایان داده و مقدمه‌ای است برای صلح و امنیت سرتاسری در افغانستان. مسئله فدرالیسم در افغانستان بحث تازه‌ای نیست. پس از سقوط طالبان در کنفرانس بن زمزمه‌های ایجاد نظام فدرالیستی شنیده می‌شد هر چند در آن زمان این بحث طرفداران چندانی نداشت اما با گذر زمان بر موافقان این نوع نظام افزوده شده است. در اوایل افردای مانند ژنرال عبدالرشید دوستم و احزابی مانند حزب وحدت اسلامی از طرفداران این نظام بودند و این شکل از نظام در میان حامیان خارجی افغانستان نیز موافقانی داشت که یوشکا فیشر وزیر خارجه وقت آلمان از جمله این افراد بود. وی اعتقاد داشت ساختار فدرالیستی در افغانستان تنها راه خاتمه دادن به بی‌ثباتی است و این نوع نظام می‌تواند منافع همه گروه‌ها را تامین کند و همچنین کالین پاول وزیر خارجه وقت آمریکا و عده‌ای دیگر از این شکل حکومت حمایت می‌کرند. در چند سال اخیر دوباره تب و تاب بحث نظام فدرالی در افغانستان رونق گرفته و حتی در انتخابات اخیر افغانستان عبدالطیف پدرام از نمایندگان سابق مجلس شورای ملی و نامزد انتخابات از ایجاد نظام فدرالیستی در این کشور سر سختانه حمایت می‌کرد و اعتقاد وی بر این است که افغانستان راهی جز فدرالی شدن ندارد. اهمیت مسئله زمانی آشکار می‌شود که جو بایدن از نامزدان انتخابات پیش رو در آمریکا و رقیب سر سخت ترامپ موضع گیری همانند پدرام دارد و اعتقاد او دال بر ایجاد نظام فدرالیستی در افغانستان است.
با وجود مخالفان و موافقان این شکل از حکومت، این سوال مطرح می‌شود که ارزیابی استقرار نظام فدرالیستی در افغانستان کنونی چگونه است؟ به بیان کلی فرضیه حاضر در این نوشتار این است که استقرار نظام فدرالیستی در افغانستان کنونی باعث تشدید جنگ‌های داخلی می‌شود و در نتیجه احتمال تجزیه کشور بین اقوام قدرتمند دور از انتظار نیست. همان طور که در بالا ذکر شد فدرالیسم ملزوماتی دارد که برای استقرار این نوع نظام در جامعه نیاز است . در ادامه به ترتیب به بررسی این ملزومات در شرایطی کنونی افغانستان خواهیم پرداخت:

1- دولت قدرتمند و فراگیر: در شرایط فعلی افغانستان ما با فقدان دولت قدرتمند و فراگیر روبرو هستیم ما شاهد دولتی هستیم که توانایی تطبیق قانون اساسی را در سراسر کشور یا حتی در سطح مناسب در پایتخت ندارد. امنیت جانی و مالی مردم تضمینی ندارد و صدها هزار سلاح‌های سبک و سنگین در دست گروه‌های خودسر قرار دارد که در اجرای امور دولتی چالش ایجاد می‌کنند. از سوی دیگر دولت افغانستان دشمن قدرتمندی به نام طالبان دارد که بیش از 40 درصد خاک افغانستان در معرض تهدید آنها قرار دارد که مانع امور اجرایی دولت می‌شوند.
2- وجود حس مشترک ملی و عدم وجود انگیزه‌های تجزیه طلبانه: یکی از ادله‌ مهمی که از سوی مخالفان نظام فدرالیستی در افغانستان مطرح می‌شود این است که استقرار این نظام به تجزیه و فروپاشی کشور منتهی می‌شود و همین مسئله باعث شده تا به طرفداران این نوع نظام برچسب تجزیه طلب زده شود و مورد انتقاد شدید قرار گیرند. ادله مخالفان این نوع نظام این است که در کشور افغانستان هویت ملی وجود ندارد و تا رسیدن به مفهوم ملت افغانستان راه طولانی مانده است. به طور کلی گرایش‌های افغانستان گریز از آغاز جنگ‌های داخلی رونق گرفته است و تمایل به همسایگان بر مبنای روابط نژادی، قومی و زبانی افزایش یافته است که این مسئله سبب شده تا موجودیت افغانستان واحد به خطر بیافتد.
3- حفظ استقلال سیاسی و عدم دخالت‌های همسایگان: یکی از علل مخالفت با طرح فدرالیزه شدن افغانستان از سوی مخالفان، مسئله دخالت کشورهای خارجی بویژه برخی همسایگان افغانستان است که قرابت‌هایی با برخی از گروه‌های قومی در داخل افغانستان دارند. شایان ذکر است که مسئله فدرالیزم اثرات بی‌ثبات کننده‌ای را بر روی کشورهای همسایه به خصوص پاکستان خواهد گذاشت و همچنین با توجه به وجود دولت ضعیف، رقابت خارجی‌ها و نفوذ در بدنه نظام فدرال، نه تنها به وحدت ملی کمک نخواهد کرد بلکه باعث تشدید جنگ‌های داخلی و در نهایت تجزیه افغانستان خواهد شد.
4- تامین هزینه‌های اقتصادی نظام بورکراسی فدرالی: تعدای از مخالفان نظام فدرالیستی در افغانستان با در نظر گرفتن وضعیت اقتصادی این کشور معتقد هستند که نه دولت و نه واحدهای اداری آن از منابع کافی و یکسان اقتصادی برخوردار نیستند که بتوانند در مناطق خود یک رژیم اقتصادی قابل قبول را سامان دهند. اگر قرار است در افغانستان نظام فدرالی بر قرار گردد در گام اول لازم است تا منابع اقتصادی پی‌ریزی گردد و سپس مسائل حقوقی و سیاسی تقسیم قدرت مورد بحث قرار گیرد. در زمینه توازن اقتصادی به عنوان نمونه می‌توان گفت که در ولایت‌های شمالی منابع طبیعی نفت، گاز و زغال سنگ وجود دارد و کشاورزان از نعمت زمین‌های حاصل‌خیز و آب فراوان برخوردار هستند اما ولایت‌های جنوبی با کمبود زمین‌های حاصل‌خیز و منابع معدنی و فسیلی روبرو هستند. در این شرایط نظام فدرالی به رشد نامتوازن اقتصادی منجر خواهد شد که مقدمه‌ای بر شورش‌های اجتماعی و تجزیه طلبانه خواهد بود.
5 - رشد آگاهی سیاسی در بین توده مردم: یکی از عوامل بر رد نظام فدرالیستی در افغانستان این است که استقرار این نظام نیازمند رشد یافتگی فکری و سیاسی در بین عموم ملت است. بسیاری این نوع نظام را متناسب با کشورهای توسعه یافته می‌دانند و بر اساس این دیدگاه باید گفت نظام فدرالی برای جوامعی که به بلوغ سیاسی رسیده‌اند و از شعور اجتماعی لازم برخوردار هستند نظامی است، دلخواه و دموکراتیک مانند جوامع آلمان، آمریکا و سوئیس؛ اما افغانستان، آلمان یا آمریکا و یا سوئیس نیست. طبق آمار وزارت معارف (آموزش و پرورش) نزدیک به 60 درصد مردم افغانستان از نعمت خواندن و نوشتن بی‌بهره مانده‌اند و تنها 40 درصد سواد دارند که دو سوم از این افراد تحصیلات عالیه ندارند.
6- یکسان بودن روند رشد اقتصادی و توسعه در همه نقاط کشور: یکسان بودن روند رشد اقتصادی و توسعه به این معنی است که این روند می‌بایست در سرتاسر کشور به طور یکسان قابل اجرا باشد؛ یعنی به صورتی نباشد که برخی نقاط مورد توجه دولت و برخی نواحی مورد بی‌توجه دولت باشد. اما سیاست گذاری‌های اقتصادی و توسعه‌ای در افغانستان به صورتی بوده است که اختصاص بودجه برای ولایت‌های مختلف متناسب با بسترهای موجود در جامعه صورت نگرفته است. اختصاص سهمیه کنکور برای دانش آموزان برخی نواحی به نظر مخالفان دال بر سیاست گزاری‌های نامتوارن دولت در زمینه توسعه است.
7- وجود احزاب قدرتمند و نهادهای مدنی: از ملزومات دیگر برای ایجاد نظام فدرالی این است که در جامعه احزاب قدرتمندی وجود داشته باشد و همچنین نهادهای مدنی در عرصه جامعه نیز فعال باشند. در افغانستان متاسفانه ما با فقدان وجود احزاب قدرتمند در سطح جامعه رو برو هستیم که علت اساسی آن را می‌توان در سیاست‌های قومی احزاب جستجو کرد. مسئله وجود نهادهای مدنی به این صورت است که هر چند پس از سقوط طالبان رشد نهادهای مدنی بسیار زیاد بوده است، اما جامعه سنتی افغانستان تا شکل‌گیری نهاد مدنی معیاری فاصله دارد.

نتیجه‌گیری
در بین انگیزه‌های مخالفان نظام فدرالیستی در افغانستان که در بالا ذکر شد، پنج دلیل از اهمیت بسیار زیادی برخوردار هستند. اولین دلیل که بیشترین تکرار را نزد مخالفان فدرالیزم در افغانستان داشته عدم وجود دولت مقتدر و فراگیر است. دومین دلیل عدم وجود حس مشترک ملی و نبود هویت ملی در افغانستان است. سومین دلیل ریشه در نگرانی مخالفان از دخالت کشورهای همسایه دارد. دلیل دیگر مخالفان که از نظر تکرار و اهمیت آن در جایگاه چهارم قرار دارد به مسئله تامین هزینه‌های اقتصادی نظام فدرالیزم و ناتوانی دولت در این زمینه باز می‌گردد. آخرین دلیل مهم از نظر تکرار نزد مخالفان، نبود آگاهی سیاسی و شعور اجتماعی لازم در بین توده مردم افغانستان است. با توجه به این دلایل، استقرار نظام فدرالیستی در افغانستان و حرکت به سمت این نظام ممکن است منجر به گسترش جنگ‌های داخلی و حتی تجزیه افغانستان گردد.